Hoorcollege 1 Beleid en management

1 Hoorcollege 1 Beleid en management

Governance

Centraal studieobject van de Bestuurskunde als wetenschappelijke discipline is governance (sturing). Dit begrip veronderstelt een zekere mate van maakbaarheid van

de samenleving. Er wordt ook wel gesproken over:

• Public governance

- Corporate governance (bedrijfskundig): hoe zijn de taken en bevoegdheden

verdeeld binnen een onderneming.

Binnen dit vak gaat het om de eerste vorm. Het begrip governance kent geen vaste

betekenis in de literatuur. Een mogelijke omschrijving is:

• ‘Het geheel van pogingen van een overheidsinstantie om, met inachtneming van een bepaald normatief kader en doorgaans tezamen met andere overheidsinstanties, maatschappelijke organisaties en/of marktpartijen, één of meer publieke belangen te behartigen’

In deze omschrijving heeft governance vier verschillende kanten, waarvan de eerste

drie worden behandeld in dit vak:

- Beleid:

• ‘pogingen om één of meer publieke belangen te behartigen’

- Governancestructuur: de inrichting van het bestuurlijk stelsel

• ‘tezamen met andere overheidsinstanties, maatschappelijke organisaties

en/of marktpartijen’

- Management: van gehele organisaties en organisaties binnen het netwerk

• Beleid- en bestuursethiek
• ‘met inachtneming van een bepaald normatief kader’

Uiteindelijk gaat public governance dus om het behartigen van één of meer publieke belangen. Dit gebeurt tezamen met andere overheidsinstanties, maatschappelijke organisaties en/of marktpartijen. Deze samenwerking met andere organisaties vereist een passende governancestructuur en adequaat management.

Governancestructuur

Wanneer het gaat over governancestructuur, dan zijn er twee leidende rapporten:

• Het borgen van publiek belang (WRR) (verplichte stof)

- Overheid én markt: het resultaat telt (SER)

In deze rapporten wordt het decentrale niveau (provinciaal en gemeentelijk) grotendeels buiten beschouwing gelaten. Echter, veel van de inzichten uit deze rapporten gelden ook voor het decentrale niveau.

Aanleiding voor het WRR-rapport was discussie over privatisering rond 2000, waarbij de definitie van privatisering onduidelijk was. De WRR definieerde privatisering vervolgens als ‘het inschakelen van private partijen bij het realiseren van publieke belangen’. Denk 1 / 4

2 bijvoorbeeld aan het privatiseren van scholen, ziekenhuizen en de NS voor belangen als goede scholing en goed openbaar vervoer.Het rapport onderscheidt uiteindelijk twee vragen in de discussie over publiek-privaat:

- Wat: voor welke belangen moet de overheid eindverantwoordelijkheid dragen?

- Hoe: Wie draagt de operationele verantwoordelijkheid voor de belangen

waarvoor de overheid een eindverantwoordelijkheid op zich heeft genomen?Publieke of private organisaties?

Belangen

Er zijn drie soorten belangen volgens het WRR-rapport:

- Individuele belangen: hebben mensen persoonlijk belang bij

- Maatschappelijke belangen: hier heeft de samenleving/maatschappij belang

bij

- Publieke (collectieve) belangen: wanneer de overheid zich er hard voor maakt

(dat de overheid zich er hard voor maakt, blijkt bijvoorbeeld uit de sociale grondrechten, zoals goede huisvesting).

Zo is goede gezondheidszorg alle drie de belangen, terwijl genoeg cola/bier in Nederland slechts een maatschappelijk belang is (en mogelijk individueel). En een mooi groenstrookje voor je huis is alleen een individueel belang (schiet samenleving niks mee op).

In het SER-rapport worden drie redenen genoemd voor de overheid om in een maatschappelijke sector in te grijpen (maatschappelijke belangen worden voor de

overheid dan publieke belangen):

a) Inefficiënte marktuitkomsten: de marktwerking kan falen (‘marktfalen’) als gevolg

van bepaalde kenmerken van de sector en de aldaar verrichte activiteiten, waardoor de overheid moet ingrijpen in belang van het publiek.• Bv. collectieve goederen, zoals defensie (defensie komt niet tot stand als je het aan de markt overlaat, omdat men dit aan anderen overlaat) • Bv. externe effecten, zoals CO2-uitstoot bij vliegen (deze ‘kosten’ zijn niet doorgerekend in de prijs)

b) Ongewenste marktuitkomsten: de overheid wil deze ongewenste uitkomsten uit

sociale overwegingen tegengaan, • Bv. de consumptie van ‘bemoeigoederen’ stimuleren (meritgoods als muziekonderwijs) of destimuleren (demeritgoods als tabak) • Bv. bij hoge werkeloosheid kan de prijs voor arbeid heel laag worden, waardoor er een minimumloon is ingevoerd.

c) Ineffectieve consumentenkeuze: consumenten zijn geneigd om in bepaalde

situaties onvoldoende in hun eigen belang te handelen. De overheid wil ze hiertegen beschermen.• Bv. ZZP’ers die geen arbeidsongeschiktheidsverzekering afsluiten en daarom verplicht stellen.

Uiteindelijk is wat de overheid als publieke belangen beschouwt een politieke beslissing. Zo bepaalt de overheid zelf waarvoor het de eindverantwoordelijkheid 2 / 4

3 draagt. Dit betekent ook dat bepaalde maatschappelijke belangen zoals basisonderwijs vroeger geen publieke belangen waren, maar dat nu wel zijn, en daarnaast per land kunnen verschillen.

Operationele verantwoordelijkheid

Wie de operationele verantwoordelijkheid zou moeten dragen voor deze publieke belangen is een vraag die zich beter leent voor wetenschappelijke beschouwingen (wie gaat de klus klaren?). Deze operationele verantwoordelijkheid voor een publiek

belang kan volgens de WRR rusten bij:

1) De overheid zelf: ministeriële verantwoordelijkheid (Bv. defensie, rechtspraak, politie). Via nationale wetgeving kent de overheid zichzelf deze operationele verantwoordelijkheid toe.

2) Zelfstandige bestuursorganen: of bestuurscommissies (op decentraal niveau).

Deze vallen niet onder de ministeriële verantwoordelijkheid (Bv. Kamer van Koophandel). De overheid kent deze operationele verantwoordelijkheid toe via nationale wetgeving of lokale wetgeving op decentraal niveau.3) Professionele private partijen: dit is de eerste vorm van privatisering, waarbij het gaat om private partijen waarbij veel goed opgeleide professionals werken (Bv.ziekenhuizen, scholen, welzijnsinstellingen). Ook hier kent de overheid de operationele verantwoordelijkheid toe via nationale wetgeving (Bv. Wet ziekenhuisvoorzieningen).4) Private partijen waaraan behartiging van publiek belang wordt uitbesteed: dit is de tweede vorm van privatisering en hierbij is sprake van concurrentie OM de markt, waarbij de overheid via concessies, vergunningen of tenders/aanbestedingen de operationele verantwoordelijkheid toekent (Bv. de NS en Arriva hebben de aanbesteding om het openbaar treinvervoer gewonnen).5) Concurrerende private partijen onder regie van overheid: dit is de derde vorm van privatisering en hierbij is sprake van concurrentie OP de markt, maar de overheid stelt door middel van nationale wetgeving wel bepaalde basisvoorwaarden voor de operationele verantwoordelijkheid om de markt op te mogen (Bv. concurrentie onder zorgverzekeraars en elektriciteitsmaatschappijen).

Bij veel publieke belangen is de operationele verantwoordelijkheid verspreid over verschillende vormen. Zo is het publieke belang van goed voortgezet onderwijs verdeeld over openbare scholen (3), private scholen (5) en is er een onderwijsinspectie (1).

Overheid zelf

Wanneer de operationele verantwoordelijkheid voor een publiek belang berust bij de overheid zelf (1), moet er worden gekozen voor een bepaald soort uitvoeringsorganisatie. Er zijn vijf mogelijke uitvoeringsorganisaties, die vooral verschillen in de mate van beslisruimte voor een ambtenaar en de mate van

automatisering:

• System-level bureaucratie: geen eigen beslisruimte en maximale automatisering

(bv. beslissing over lening bij DUO). 3 / 4

4

2. Screen-level bureaucratie: grotendeels geautomatiseerd, maar de ambtenaar

heeft ook enige discretionaire ruimte (bv. bij woonruimteverdeling: volgorde op

basis van punten, maar ambtenaar kan anders beslissen).

• Street-level bureaucratie: beslissing ligt bijna volledig bij ambtenaar (bv. politie

die wel/niet boete uitdeelt).

4. Beschikkingenatelier: wederom veel beslissingsruimte ambtenaar en niet

geautomatiseerd, maar gaat vaak om wat complexere zaken met meerdere burgers (Bv. verlenen van een omgevingsvergunning).

• Procesmanagement (buiten beschouwing gelaten).

Zelfstandige bestuursorganen

Wanneer de operationele verantwoordelijkheid voor een publiek belang wordt neergelegd bij een zelfstandig bestuursorgaan of bestuurscommissie (2), is er sprake van externe verzelfstandiging, waarbij een orgaan buiten de verantwoordelijkheid van het ministerie wordt geplaatst.Dit dient te worden onderscheiden van interne verzelfstandiging, waarbij het orgaan nog onderdeel uitmaakt van een ministerie. Er is dan sprake van agentschap (of: baten- lastendienst). Zij hebben een eigen begroting en kunnen, in tegenstelling tot andere onderdelen van het ministerie, geld dat over is meenemen naar het volgende jaar.

Volgens de Kaderwet ZBO kan externe verzelfstandiging uitsluitend worden ingesteld in

drie gevallen:

• Er behoefte is aan onafhankelijke oordeelsvorming op grond van specifieke

deskundigheid (Bv. kiesraad)

• Er sprake is van strikt regelgebonden uitvoering in een groot aantal individuele

gevallen (Bv. sociale verzekeringsbank)

• Participatie van maatschappelijke organisaties in verband met de aard van de

betrokken bestuurstaak bijzonder aangewezen moet worden geacht (Bv. Kamer van Koophandel)

Een ZBO is niet geheel zelfstandig. De minister heeft een beperkte mate van zeggenschap over het ZBO. De Kaderwet ZBO biedt de minister onder andere de

mogelijkheid om:

• Bestuurders te benoemen, schorsen of ontslaan • Het salaris van bestuurders vast te stellen • Beleidsregels te maken zodat het ZBO zijn takenpakket goed kan uitvoeren

Externe verzelfstandiging kan ook plaatsvinden op decentraal niveau. De gemeenteraad, het college van B&W of de burgemeester kunnen volgens de Gemeentewet hun bevoegdheden overdragen aan een bestuurscommissie.Gemeenten doen dit om bijvoorbeeld deskundigen of belanghebbenden te betrekken bij de taakuitoefening, of om twee-petten problematiek te voorkomen.Bv. in Nederland zijn er katholieke, islamitische of montessorischolen. Zij hebben allen een eigen bestuur. Maar er zijn ook openbare scholen waarvan de gemeenteraad het bestuur is. Echter, gemeenteraden verstrekken subsidies aan scholen en wanneer zij dit aan een openbare school verstrekken, verstrekken zij praktisch zichzelf subsidie.

• / 4